TERREINDIPLOMATIE (I.06) WEB200I.06

TERREINDIPLOMATIE EEN ANDER DENKKADER VOOR CONFLICTEN

Luc Reychler*

Eén der belangrijkste uitdagingen voor de wereldgemeenschap is het voorkomen van destructieve conflicten. Na het beluisteren van de vele debatten hierover in de Verenigde Naties komt dit misschien over als het intrappen van open deuren. Maar het falen van de conflictpreventie in heel wat conflicthaarden toont aan dat we nog een lange weg hebben af te leggen. Bovendien is de stijging van de nationalistische gevoelens en conflicten, die we aan het einde van de Koude Oorlog zagen, nog maar het begin van veel meer ellende. Nog meer conflicten zijn in de maak, met oude en nieuwe oorzaken, zoals de ongelijke handelsverhoudingen tussen Noord en Zuid, de milieuvervuiling, de werkloosheid in het Noorden, het fundamentalisme, de massa-immigratie en het toenemend aantal economisch en politiek bankroete staten. We realiseren ons nog te weinig dat dit stuk voor stuk problemen zijn die mensen zo raken dat ze er voor zouden kunnen gaan vechten.

Weinig doeltreffende conflictaanpak
Wanneer een onderscheid wordt gemaakt tussen de proactieve en de reactieve conflictpreventie dan stellen we vast dat de meeste inspanningen van reactieve aard zijn; met andere woorden, dat ze te laat komen. Hoe komt het dat de internationale gemeenschap blijft doorgaan met haar ontoereikende en weinig doeltreffende aanpak van conflicten? De twee belangrijkste verklaringen zijn een gebrek aan voldoende belangstelling en een hopeloos verouderde aanpak van conflicten. Voor een groot deel van de publieke opinie en van de politici zijn Bosnië en Rwanda, en het merendeel van de andere brandhaarden ver-weg-van-hun-bed-type conflicten. Joegoslavië valt buiten de politiek-psychologische grenzen van het kleine Europa van de 15. Het enige waarover de Klein-Europeanen het roerend eens zijn, is het voorkomen van een geografische uitbreiding van het conflict. Dit wordt als van levensbelang bestempeld. Rwanda ligt dan nog weer verder weg, en bevestigt daarenboven voor een groot aantal mensen het feit dat de Afrikaanse cultuur zich nog in de Middeleeuwen bevindt. Men vergeet dan wel dat het Europese continent in de eerste helft van deze eeuw eveneens het trieste schouwspel was van de gruwelijkste taferelen. Het is zeer moeilijk om mensen te overtuigen van het feit dat een effectief preventiebeleid niet alleen noodzakelijk is om morele redenen, maar ook omwille van het eigenbelang. Dit zal een drastische herziening vergen van het huidige wereldbeeld, waarin de complexe verwevenheid van het internationale gebeuren en de zachte machtsfactoren nauwelijks in kaart worden gebracht. De West-Europese gemeenschap lijkt zich nauwelijks bewust te zijn van de rampzalige impact van het in Bosnië gevoerde vredesbeleid op de Euro-Arabische dialoog. Het toezien van de Blauwhelmen op de ethnische zuivering in Srebrenica (juli 1995) heeft in het historisch geheugen diepere groeven nagelaten dan de duizenden woorden over conflictpreventie, vrede, samenwerking en pluralisme.

Kosten en baten
Morele argumenten voor de preventie van geweld zijn belangrijk, maar de impact ervan is beperkt. Daarom dienen ook inspanningen gedaan te worden om de verantwoordelijke politici te helpen (a) om kosten van alternatieve conflictstrategie‘n in te schatten en te voorzien en (b) te verplichten rekenschap af te leggen van de aangerichte vernieling. Dit laatste kan gebeuren door het conflict in te bedden in een democratische omgeving, of door de beleidsvormers te verplichten zich te verantwoorden voor een soort internationaal rekenhof. Het is onvoorstelbaar dat men vandaag de dag geen degelijke informatie kan verkrijgen over de kosten en baten van gewelddadige conflicten. Indien er gegevens worden vrijgegeven zijn ze meestal partieel, onvolledig en onbetrouwbaar. Op deze zwarte boekhouding berust nog altijd een taboe. Een betere analyse van gewelddadige conflicten zou de stelling kunnen bevestigen dat reactieve conflictpreventie heel wat duurder uitvalt dan proactieve preventie. Een totale kostenberekening zou aldus een achttal rubrieken moeten omvatten, om de menselijke, humanitaire, economische, politieke, ecologische, culturele, sociale, psychologische en spirituele kosten te kunnen evalueren. Een betere inschatting van de totale kosten van geweld zou ons daarenboven ook een beter idee kunnen geven van de aard en de grootte van de te leveren inspanningen voor de heropbouw van de vrede.

Verouderd denkkader
De andere hoofdoorzaak van het falen van conflictpreventie is van conceptuele aard, namelijk het hanteren van een onaangepast en verouderd denkkader met in onbruik geraakte idee‘n en antwoorden. De talrijke beperkingen van het traditionele diplomatieke denken zijn tekenend. Zij komen het scherpst tot uiting in interne conflicten, of wanneer men wordt geconfronteerd met zogenaamde gebuisde (afgeschreven) staten, waarin de regering politiek en economisch bankroet is bevonden. In dergelijke conflicten is een intergouvernementele en elitaire aanpak ontoereikend. Bovendien werken de beginselen zoals de soevereiniteit van de Staat, de onaantastbaarheid van de grenzen of de niet-inmenging in interne aangelegenheden, averechts in een omgeving waarin de soevereiniteit van het volk op het spel staat, of waarin de koloniale grenzen in de weg staan van oplossingen, of waar op grote schaal mensenrechten met voeten worden getreden. Het diplomatieke denken heeft moeite om zich aan te passen aan het snel wijzigend internationale landschap.

Traditionele en parallelle diplomatie
In reactie op de beperkingen van de traditionele diplomatie ontwikkelde zich in de zeventiger en tachtiger jaren de zogenaamde parallelle of burgerdiplomatie. In steeds grotere mate ziet men sindsdien niet-gouvernementele actoren een rijke waaier van vredesdiensten aanbieden, variërend van het bevorderen van communicatie, wederzijds begrip, het afkeuren van geweld, bemiddeling, pogingen tot verzoening en het vreedzaam uit elkaar houden van de strijdende partijen. De uitgangspunten en de instrumenten van deze zogenaamde burgerdiplomaten onderscheiden zich van de traditionele diplomatie op verschillende punten. In het traditionele diplomatieke denken bekleden de staat en de nationale belangen een centrale plaats. Er wordt bij voorkeur gebruik gemaakt van een enge definiëring van vrede. Deze vrede wordt omschreven als de afwezigheid van gewapend geweld, en maakt de gebruiker blind voor andere vormen van geweld zoals structureel, psychologisch en cultureel geweld. Dit leidt vaak tot verkeerde inschattingen van het conflictgehalte en tot verrassingen. In het traditionele gesprek wordt de diplomatie veelal voorgesteld als "de kunst van het mogelijke". Dit is juist, maar van deze slagzin wordt te veel gebruik gemaakt om kritiek in de kiem te smoren of om te wachten tot een conflict overrijp is.

Terreindiplomatie
Eén van de meest recente ontwikkelingen op het vlak van niet-gouvernementele diplomatie is de terreindiplomatie (field diplomacy). Deze term kreeg enkele jaren geleden de instemming van dr. Réginald Moreels, voorheen Belgisch staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking. Terreindiplomatie kan men zich voorstellen als een derde generatie van diplomatiek denken dat is ontsproten uit een initiatief van enkele vredesstichters (peacemakers) met een zekere terreinervaring. Terreindiplomatie ziet zichzelf niet als een alternatief, maar als een toegevoegde waarde bij zowel de traditionele als de parallelle diplomatie. Zij streeft naar een nauwe samenwerking tussen de verschillende diplomatieke benaderingen en ook naar de ontwikkeling van een diplomatie die zich efficiënt toont op verschillende niveau's (multi-level diplomacy). Voorbeelden van een succesvolle samenwerking heeft men gezien in Mozambique en met betrekking tot het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Men denkt hier vooral aan respectievelijk de inspanningen van het Egidiusgenootschap en van de Oslo-connectie.

ad 1) Een eerste kenmerk van terreindiplomatie is dus de geloofwaardige aanwezigheid op het terrein. Terreindiplomaten gaan ervan uit dat men zelf in het gebied moet zijn om het conflict op een effectieve manier te helpen transformeren. De officiële en de parallelle diplomatie worden vaak bedreven in de hoofdsteden en in de grote hotels, ver weg van de mensen die het conflict direct aan den lijve ondervinden. Een geloofwaardige aanwezigheid op het terrein is noodzakelijk voor het uitbouwen van een vertrouwensband of een netwerk van personen die op elkaar kunnen rekenen. Dit aspect van de terreindiplomatie is van belang om een beter inzicht te krijgen in de conflictdynamiek en voor het nemen van maatregelen om tijdig een destructieve wending ervan te voorkomen.

ad 2) Het tweede kenmerk betreft de aard van het engagement. Voor het slagen van vredesinspanningen is de kwaliteit van de inzet van essentieel belang. Een conflict dient men als het ware te adopteren. Een kind kan men trouwens ook niet voor een weekend of een maand adopteren; het is een langdurige verbintenis. De inzet dient geloofwaardig te zijn. Pogingen tot verzoening en conflictpreventie worden dan ook meestal voorgesteld als een langdurige en moeilijke expeditie of reis. Het vergt een zich inleven in andere werelden. Dit laatste is noodzakelijk om een inzicht te krijgen in het conflictgedrag, om begrip te koesteren en vooral om de beperkingen van een moraliserende juridische aanpak beter te kunnen inschatten.

ad 3)
Een derde kenmerk is de aanpak van een conflict op verschillende niveaus. De actoren in een conflict kunnen op drie niveaus worden gerangschikt. Op het hoogste niveau situeert zich het topleiderschap (militaire en politieke leiders). Op het middelste niveau treft men de ethnische en religieuze leiders, de academici, de woordvoerders van NGO's en andere personen met aanzien. Op het laagste niveau bevinden zich de lokale gezagsdragers: de plaatselijke NGO's evenals de maatschappelijke werkers en werksters. Een duurzame vrede is een vrede die op de steun van de bevolking kan rekenen. Het stichten, opbouwen en handhaven van de vrede (peacemaking, peacebuilding en peacekeeping) dient dan ook op verschillende niveau's te worden aangepakt. De middelste en de lokale lagen van de bevolking dienen er dus in elk geval bij te worden betrokken.

ad 4)
Ten vierde kenmerkt de terreindiplomatie zich door in te spelen op een endogeen (van binnenuit ontstaand) vredesproces, dat thuishoort bij de onderling in conflict geraakte gemeenschap. Terreindiplomaten gaan er dus van uit dat de vrede en het vredesproces niet van buitenaf kunnen worden voorgeschreven, maar vanuit de cultuur moeten worden gehaald en ontwikkeld. Een van de belangrijkste opdrachten van de terreindiplomatie is dan ook het op- en aansporen van lokale terreindiplomaten en reeds bestaande vredesinitiatieven. Elke vredesinspanning wordt gezien als een leerproces voor alle betrokkenen. De rol van de terreindiplomaat is het katalyseren en vooruithelpen van het vredesproces.

ad 5)
Het vijfde kenmerk is het ruime tijdsperspectief. De creatie van een duurzame vrede wordt slechts als mogelijk gezien in een ruim tijdskader: voor- en achterwaarts. Het volstaat niet een bevredigende overeenkomst te vinden voor een specifiek conflict. Van essentieel belang is de ontwikkeling van een nieuwe conflictcultuur. Dit vergt een verruiming van de aandacht voor het hier en nu, naar het relevante verleden en naar de toekomst. Een echte verzoening vergt dat de partijen niet alleen een oplossing vinden voor een conflict, maar zich ook verzoenen met betrekking tot het verleden en de toekomst. Een niet geheeld verleden staat in de weg van een duurzame vrede en samenwerking. Het kan op een verraderlijke manier een nieuw conflict doen escaleren. Vooral in tijden van spanning en stress worden het heden en de toekomst door een historische bril bekeken. De spijtbetuiging van de Japanse eerste minister Tomiichi Murayama voor de rol van zijn land in de Tweede Wereldoorlog werd door de wereldgemeenschap toegejuicht. Men kan zich afvragen of hetzelfde niet kan worden gevraagd van de leiders van de Europese Unie, of van bepaalde staatshoofden ten aanzien van hun vroegere koloniën. Afrika is met name een diep gewond continent. België, Frankrijk, Groot-Brittannië of Portugal hebben zich nooit verontschuldigd voor hun gedrag. Anderzijds is de Europese Unie wel een geslaagd voorbeeld van verzoening; niet alleen ten aanzien van het verleden en van het heden, maar ook ten aanzien van de toekomst.

ad 6)
Het zesde kenmerk van de terreindiplomatie is de aandacht voor de diepere lagen van het conflict. Een duurzame vrede kan men niet alleen realiseren met humanitaire of structurele hulp. De discussie terzake tussen NGO's hoort thuis in een museum van oude idee‘n. De meeste pogingen om conflicten aan te pakken zijn te oppervlakkig om duurzame resultaten te scoren. Zij concentreren zich vooral op het stimuleren en/of het afdwingen van een vredesovereenkomst, het opsporen en berechten van de oorlogsmisdadigers, wapenbeheersing en positieve of negatieve economische sancties. Een blijvende vrede vergt ook aandacht voor de diepere lagen van de conflictdynamiek: de psychologische, emotionele en spirituele. Dit vergt veranderingen in het wereldbeeld en de houding tegenover zichzelf en de ander. Het vraagt ook een ontmanteling van de mentale muren die in de weg staan van het bouwen aan een vreedzame toekomst. Een openbare vredesovereenkomst alleen garandeert geen duurzame vrede. Vrede vergt ook een verzoening op emotioneel niveau. Van zeer groot belang zijn dus de inspanningen van spirituele aard. In de sociale wetenschappen is dit een verwaarloosde dimensie. Het gaat hier over de omzetting van wanhoop in hoop, van haat in liefde, van onbegrip in begrip, van wraaklust in vergiffenis, van zinloos tot zinvol,... Dit is een te lang verwaarloosd domein in de wetenschappelijke zoektocht naar vrede.

ad 7)
Als zevende en voorlaatste element is er de erkenning van de complexe wisselwerking tussen op het eerste zicht andere conflicten. In dit andersdenken wordt niet alleen het kunstmatige onderscheid tussen interne en externe conflicten aan de kaak gesteld, maar ook de neiging om nauw verweven conflicten te isoleren of in een denkbeeldige isolatie te plaatsen. Een dergelijk fenomeen zien we bijvoorbeeld ook met betrekking tot de promotie van democratie. De aandacht van het Noorden gaat vooral naar interne democratisering; van internationale democratisering is geen sprake. Niettegenstaande de wisselwerking tussen beide vormen van democratisering, is een pleidooi voor een grotere democratisering van de Verenigde Naties binnen de Westerse diplomatieke kringen afgedaan als een onrealistisch streven. Een ander voorbeeld van denkbeeldige isolatie vindt men in de opwinding van de geïndustrialiseerde wereld over de regenwouden in Brazilië. Deze obsessie is voor een groot deel te wijten aan de onwil om de grootschalige medeverantwoordelijkheid voor de aftakeling van onze natuurlijke omgeving te erkennen. Heel wat problemen in de Derde Wereld zijn mede veroorzaakt door het gedrag van het Noorden in het verleden en het heden. De meeste conflicten in de ontwikkelingslanden zijn daarom niet te herleiden tot interne problemen, maar zijn meestal beïnvloed door conflicten in de regio en op wereldschaal. Het verzekeren van een duurzame vrede in Rwanda vergt niet alleen een transformatie van de conflicten binnen de grenzen van dit land, maar ook op regionaal en op wereldniveau.

ad 8)
Tenslotte kenmerkt terreindiplomatie zich door een voorkeur voor een integrale aanpak van de dialoog. Een effectieve dialoog vergt niet alleen het openen van communicatiekanalen. Woorden zonder daden zijn niet altijd geloofwaardig. Vandaar eveneens het belang van vertrouwenwekkende maatregelen in veiligheidsovereenkomsten, of van hoopgevende maatregelen (hope raising measures) in besprekingen over vredes(her)opbouw. Ontwikkelingssamenwerking is een concrete uitdrukking van dialoog. Er zijn ontwikkelingsprojecten die de realisatie van een duurzaam vredesproces versterken, en andere die een ondermijnende invloed hebben. In de evaluatie van ontwikkelingsprojecten zou men ook rekening dienen te houden met de impact (invloed) op de conflictdynamiek. Zoals milieu impact-rapporten zouden er dus ook conflict impact-rapporten (Conflict Impact Assessment: CIAS) kunnen worden opgemaakt.

Integratie
Terreindiplomaten beschouwen hun initiatieven niet als een alternatief voor de officiële, noch voor de parallelle diplomatie. Integendeel, terreindiplomatie pleit voor een betere coördinatie van gouvernementele en niet-gouvernementele activiteiten. Conflictpreventie is vandaag de dag nauwelijks gecoördineerd en is weinig samenhangend. Het merendeel van de conflictpreventie-pakketten zijn onvolledig en vormen een samenvoegsel van een-dimensionele benaderingen. De klemtoon ligt meer op heropbouw dan op verzoening. Te weinig aandacht wordt besteed aan de onderlinge samenhang of aan negatieve neveneffecten van sommige maatregelen, bijvoorbeeld het organiseren van verkiezingen, vredeshandhaving, humanitaire hulp, economische wederopbouw, herstel van het juridisch systeem, en de heropbouw van het onderwijssysteem... Dit is geen pleidooi voor een dinosaurusplan dat door een vredesoverheid moet worden gecontroleerd, maar een pleidooi voor een meer begrijpende en creatieve benadering, waarin verscheidene rubrieken - in een effici‘nte zoektocht naar vrede - kunnen worden geïntegreerd en gewaardeerd.

Ontstaan vanuit de praktijk
In de zomer van 1995 werd in Harrisonburg, Virginia, een seminar georganiseerd rond het thema conflictpreventie en verzoening. De meeste deelnemers hadden een rijke ervaring op het terrein: in Soedan, Liberia, Sierra Leone of in Rwanda. Ze waren het er over eens dat de gangbare denkkaders het niet doen en dat er behoefte is aan een nieuw denkkader of een anders denken over conflicten. Terreindiplomatie is een nieuw paradigma (model) dat vooral is geïnspireerd door mensen met ervaring in conflicthaarden. Het is meer dan een geheel van technieken met betrekking tot communicatie, bemiddeling en verzoening; het is een nieuwe filosofie. Een meer effectieve ontwikkeling en organisatie van terreindiplomatie zal een grote inzet vergen van allen die iets wensen te doen aan de gesel des tijds. Van groot belang is daarom dan ook een systematische optekening en studie van de ervaringen van deze vredesstichters op het terrein. De laatste jaren is er een toenemende belangstelling voor deze nieuwe aanpak. Er bestaat ook heel wat weerstand. Sommigen stellen de vraag of deze nieuwe benadering niet te idealistisch is. Het antwoord hierop is ja: zoals de idee van de Europese Unie in de jaren dertig.

*Prof. Luc Reychler
(docent aan de Katholieke Universiteit van Leuven en aan de Universiteit van Antwerpen), sprak over 'Terreindiplomatie' op de landelijke SVAG-manifestatie "Naar een wereld veilig voor mens en milieu; vredesideeën voor de 21ste eeuw" (19 oktober 1996 in Utrecht). Naar aanleiding van zijn inleiding schreef hij het hier gepubliceerde artikel. (Zie ook de bespreking van zijn publicaties 'Handboek Vredesonderzoek' en 'Terreindiplomatie' in het artikel 'Een wereld veilig voor conflict', opgenomen op deze website onder D3.02 Boekbesprekingen.)

Bibliografie
- Assefa, Hizkias; 'Peace and reconciliation as a paradigm: a philosophy of peace and its implications on conflict, governance, and economic growth in Africa', NPI Monograph Series, Nairobi Kenya, 1993.
- Curle, Adam; 'Tools for transformation: a personal study', 1990, Hawthorn Press, U.K.
- 'International Dialogue', Center for Conflict Prevention and Field Diplomacy, Jaarverslag 1995,
- Moreels, R., L.Reychler; 'De agressie voorbij: terreindiplomatie', 1995, Roularta, Zellik.
- Kelman, Herbert and Lee Hamilton; 'Crimes of obedience', 1989, Yale University Press, New Haven.
- Lederach, John Paul; 'Building Peace: sustainable reconciliation in divided societies', January 1994, UN University Tokyo, Japan.
- Lederach, John Paul; 'Beyond Prescription: perspectives on conflict, culture and training'. Final Draft April 1994, Syracuse University Press.
- Reychler, Luc; 'Een wereld veilig voor conflict: Handboek Vredesonderzoek', 1995, Garant, Leuven.
- Reychler, Luc; 'Patterns of diplomatic thinking', 1979, Praeger Publishers, New York.
- Reychler, Luc; 'The Iran Iraq conflict: a polemological analysis', in: Veiligheid en Strategie, nr.20, oktober 1988, KHID, Brussel.

BEGRIPPEN
- Traditionele diplomatie: vertegenwoordigers van regeringen of van internationale organen als de Verenigde Naties of de OVSE, worden ingezet voor overleg en onderhandelingen.
- Parallelle diplomatie: vertegenwoordigers van NGO's (niet-gouvernementele organisaties, zoals religieuze instellingen, mensenrechten- en vredesgroepen) worden ingezet voor overleg en onderhandelingen. (Ook wel genoemd: track II diplomacy; supplemental diplomacy; unofficial diplomacy; citizen diplomacy; interactive problem-solving diplomacy.)
- Terreindiplomatie ('field diplomacy'; 'velddiplomatie'): mensen in het conflictgebied zelf spelen een belangrijke rol bij overleg en onderhandelingen. Met name diegenen die ervaring hebben, of de erkenning van de plaatselijke bevolking en plaatselijke groepen, met betrekking tot vreedzame conflictbemiddeling.
- Veelsporen Diplomatie (Multi Track Diplomacy): samenwerking met betrekking tot alle diplomatieke inspanningen, en op elk maatschappelijk gebied, om tot een vreedzame aanpak van conflicten te komen. Op elk niveau van de samenleving wordt (zowel politiek, institutioneel als sociaal; lokaal, nationaal en internationaal) door personen, organisaties, instellingen en overheden gewerkt aan conflicthantering via humanitaire middelen.

Gepubliceerd in:
Kwartaalblad Geweldloos Actief, Postbus 137, 8000 AC Zwolle.

(WEB200I.06)