|
EFFECTIEVE CRISISPREVENTIE (I.08)
WEB200I.08
EFFECTIEVE CRISISPREVENTIE:
UITDAGINGEN VOOR HET DUITSE BUITENLAND- EN ONTWIKKELINGSBELEID
Door: Tabea Scharrer*
Op een conferentie voor
specialisten en voor de media, in juni 1999 op de Universiteit van Bonn, heeft
de 'Ontwikkelings- en Vredesstichting' een beleidsstuk** gepresenteerd met
als titel: 'Effectieve Crisispreventie. Uitdagingen voor het Duitse buitenland-
en ontwikkelingsbeleid'. Hoewel de voorstellen in dit stuk Đ zoals de instelling
van een 'Afdeling voor Vroegtijdige Waarschuwing (Early Warning) en Dialoog',
een 'Afdeling voor Vredesopbouw' en het tot stand brengen van netwerken en
een pool van deskundigen Đ vooral betrekking hebben op de Duitse situatie,
zouden deze initiatieven toch heel goed in een breder Europees en internationaal
kader ingepast kunnen worden. Dit artikel is een samenvatting van dit beleidsstuk.
Reactieve aanpak conflicten
desastreus
Ten tijde van het Oost-Westconflict
waren preventieve maatregelen vooral gericht op het voorkomen van een directe
confrontatie tussen de blokken. Regionale en lokale geschillen aan de rand
van het tweepolige systeem werden óf genegeerd óf juist gebruikt.
Sindsdien is dit type 'locaal beperkt conflict' in het centrum van de internationale
crisisdiplomatie komen te staan. De maatregelen die door de internationale
gemeenschap gebruikt worden om de crises op te lossen zijn over het algemeen
ongeschikt gebleken om geweld of wreedheden van dit type binnen de perken
te houden of te doen stoppen. Tezelfdertijd zijn er enorme bedragen aan kostbare
militaire operaties, humanitaire bijstand en wederopbouw besteed. Omdat traditionele
diplomatieke instrumenten duidelijk niet langer voor hun doel geschikt zijn,
zijn er pogingen gedaan om ideeën voor crisispreventie te ontwikkelen,
die humaner, politiek effectiever en vooral veel goedkoper lijken te zijn
dan de uiterst kostbare wijze van conflictbeheersing, waarbij op de situatie
gereageerd wordt en vervolgens nazorg wordt gegeven. Ontwikkelingssamenwerking
lijkt, in de ogen van de bevolking, meer en meer een soort van reparatiewerkplaats
te worden die zich bezighoudt met een niet aflatende stroom van oorlogsschade.
Omdat daarbij steeds meer staten op een of andere wijze in een proces van
desintegratie (uiteenvallen) terecht is gekomen, waren er steeds minder 'counterparts'
van de kant van de overheid beschikbaar. Vooral humanitaire bijstand wordt
vaak door de conflictpartijen misbruikt. Ondanks de kennelijke voordelen van
preventieve conflictbeheersing overheerst nog steeds de reactieve (te laat
komende) aanpak van crises en conflicten in de staten in deze wereld, zoals
op duidelijke wijze gedemonstreerd werd in de recente oorlog in Kosovo / Joegoslavië.
Deze hield een investering van humane en financiële bronnen in die volledig
buiten proporties was. De totale kosten van de oorlog in Kosovo/Joegoslavië
belopen een totaal van 110 miljard DM (volgens de Bundeswehrhochschule zoals
geciteerd in Der Spiegel van 24 mei 1999, p.20). De wederopbouw van Kosovo
en de Joegoslavische economie zal tientallen of honderden miljarden DM gaan
kosten. Vergeleken met deze cijfers is het bedrag dat aan preventie wordt
besteed minimaal.
Belangenpolitiek
Ondanks directe en snelle
waarschuwingen wordt preventieve actie zelden ondernomen. Dit heeft te maken
met binnenlandse politieke overwegingen en ingesleten routines van de traditionele
macht die berust op belangenpolitiek. Daarbij zijn er verschillende vormen
van politieke, psychologische en bureaucratische weerstand. Bij de politieke
obstakels gaat het vaak onder meer ook om het gering belang bij crisispreventie,
een verkeerde beoordeling van de situatie, een slecht gecošrdineerde aanpak
en een afkeer om in te grijpen in de binnenlandse aangelegenheden van andere
staten die gegrondvest is in het internationale recht. En daar komt nog bovenop
dat het in de aanloop tot een crisis gewoonlijk niet mogelijk is om hiervoor
veel publieke belangstelling te wekken. Psychologische obstakels zijn onder
andere het onderdrukken van vroegtijdige waarschuwingssignalen en het zich
richten op bestaande problemen. De bureaucratische obstakels zijn onder meer
de routine van alledag die erop gericht is de bestaande situatie te handhaven,
competitie tussen de verschillende autoriteiten en diensten en de afwezigheid
van een geïnstitutionaliseerd mandaat (volmacht door de gevestigde instellingen)
en een organisatorische mogelijkheid tot het geven van vroegtijdige waarschuwingen
om vroegtijdig op te treden. Ten einde het politieke, psychologische en bureaucratische
verzet voor een effectieve crisispreventie uit de weg te ruimen stellen we
een duidelijke beleidsverandering voor en willen we een duidelijk signaal
afgeven, dat er een diepgaande investering in preventieve structuren moet
komen. Er moeten toereikende bronnen beschikbaar gesteld worden voor planning,
politiek overleg en de verbetering van de samenwerking tussen de regeringen.
Elementen voor het geven van vroegtijdige waarschuwingen en planning moeten
effectiever geïntegreerd worden in de structuren en de processen die
tijdens het overleg, de opinievorming en de besluitvorming doorlopen worden.
Ervaringen van conflicten uit het verleden moeten op onafhankelijke wijze
op nationaal en multilateraal (deelname door veel partijen) niveau geëvalueerd
worden en moeten als 'lessen uit het verleden' in acht worden genomen.
Infrastructuur vreedzame
conflictbeheersing
Bij dit opzetten van een
infrastructuur (alle noodzakelijke voorzieningen) voor vreedzame conflictbeheersing
moeten nieuwe samenwerkingsvormen, die op een 'openbaar particulier deelgenootschap'
berusten, een basiselement worden. Onze aanbevelingen om zo'n infrastructuur
te ontwikkelen berusten op een model in drie fasen en hebben vooral betrekking
op de Duitse situatie. Ze moeten geacht worden om uiteindelijk tegen het jaar
2005 een gedegen bijdrage te kunnen leveren aan een effectieve crisispreventie.
We stellen drie activiteitsgebieden aan de orde:
A) Vroegtijdige actie met behulp van een crisisanalyse, preventie-eenheden
en dialoog-forums.
B) "Vredeskampen" en een burgervredesdienst.
C) Pools van trainingsmedewerkers en deskundigen. Op alle drie de activiteitsgebieden
moeten dienstverlenende eenheden ingesteld worden, die onafhankelijk van de
regering zijn en actief zijn op het raakvlak tussen overheid en particuliere
betrokkenen. Om het werk zo snel mogelijk te kunnen beginnen moeten de dienstverlenende
eenheden in eerste instantie uit overheidsfondsen gefinancierd worden. Op
middellange termijn moet er gestreefd worden naar een fonds op bredere basis
met gelden van al degenen die van de eenheid gebruik maken of voordeel hebben
van de activiteiten ervan (burgers, zakenleven en onafhankelijke instellingen).
A) Vroegtijdige actie met
behulp van een crisisanalyse, preventie-eenheden en dialoog-forums
Belangrijke initiatiefnemers tot actie in overheids- en niet-overheidsinstellingen
missen vaak gedetailleerde, bijgewerkte analyses van conflicten, die een politiek
geori‘nteerde beoordeling van de betrokkenen geven, van de mechanismen die
geweld doen ontbranden, van escalatie-scenario's (de te veronderstellen loop
van de verheviging van een conflict) en van mogelijkheden om op te treden.
De twee bestaande internationale netwerken FEWER (Forum voor Vroegtijdige
Waarschuwing en Vroegtijdige Reactie) en CPN (Netwerk voor Conflictpreventie),
die juist daardoor gekenmerkt worden dat ze het vroegtijdig geven van waarschuwingssignalen
en vroegtijdig optreden met elkaar in verband brengen, moeten beide verder
ontwikkeld worden. Om crisisanalyses voor besluitvormers te verbeteren, en
om dit type analyse opgenomen te krijgen in het proces van menings- en besluitvorming
binnen de gevestigde instellingen, stellen we de volgende stappen voor: -
Praktisch vredes- en conflictonderzoek en regionaal onderzoek naar mogelijke
crisispunten moeten hoofddoeleinden worden van de steun van de Duitse regering
en van onafhankelijke instellingen van verschillende aard. - De leden van
de Federale Duitse Veiligheidsraad als ook van de grotere NGO's moeten op
plannings- en algemeen niveau kleine eenheden instellen voor het geven van
vroegtijdige waarschuwingen en voor preventie. - Overheids- en niet-overheidsinstellingen
moeten hun onderlinge cošrdinatie vergroten in een netwerk van overlegmechanismen
en dialoogforums. - Er is dringend behoefte aan een 'Eenheid voor Vroegtijdige
Waarschuwing en Dialoog' die als contactpunt fungeert voor verschillende betrokkenen,
die zelf dialoogprocessen op gang brengt en waarschuwings- en signaleringsfuncties
op zich neemt.
B) 'Vredeskampen'
Een fataal gevolg van veel
conflicten die zich over een lange periode op gewelddadige wijze hebben voortgezet,
is de vorming van interne milieus en structuren waarvan de leden er een belang
bij hebben dat de heersende toestand wordt voortgezet. Als tegenwicht tegen
deze 'oorlogskampen' moeten we 'vredeskampen' instellen en steunen. Met andere
woorden: een (zo uitgebreid mogelijk) netwerk van sociale en politieke krachten
van allerlei aard die belang hebben bij crisispreventie en vreedzame vormen
van conflictregeling. De term 'vredeskampen' houdt ook het aanleggen in van
netwerken en samenwerking met belanghebbenden van buiten. In deze context
kan een Burgervredesdienst een belangrijke bijdrage leveren aan op vrede gericht
ontwikkelingswerk. Er zijn een aantal belangrijke richtlijnen om 'vredeskampen'
te steunen die men in gedachten moet houden:
- Liever constructieve conflictbeheersing dan zachte en gemakkelijke oplossingen.
- Ervoor zorgen dat wetten worden toegepast en zorgen voor 'goed bestuur'.
- Het stimuleren van belangengroepen met een multi-etnische en multireligieuze
samenstelling om als bruggenbouwers te fungeren.
- Aandacht voor forums en instellingen waarin conflicten openlijk bediscussieerd
en aangepakt kunnen worden, zoals bijeenkomsten van 'ouderen', ronde-tafelbijeenkomsten
en zelfhulpgroepen.
- Omvangrijke hulpbronnen moeten besteed worden aan conflict- en vredesonderwijs,
interculturele uitwisseling en decentralisatie en liberalisatie van mediastructuren.
- De in extreme mate op aanbod gerichte 'NGO-markt' moet dusdanig omgevormd
worden dat die sterker wordt afgestemd op de behoeften aan de basis.
- Het ontwikkelingsbeleid moet structuren begunstigen die begrip bevorderen.
- De heersende praktijk waarbij steun wordt verleend aan projecten die een
jaar of twee, drie duren moet vervangen worden door een schema van materi‘le
steun voor de lange termijn van vijf tot tien jaar.
We bevelen ter aanvulling
de instelling van een 'Eenheid voor Vredesopbouw en Netwerkvorming' aan om
als 'service-eenheid' werkzaam te zijn. De eerste taak ervan zal zijn om personen
en organisaties op te sporen met bekwaamheden en ervaring op het gebied van
crisispreventie en conflictbeheersing, en om uit te zoeken wat voor activiteiten
die momenteel verrichten en in welke gebieden van de wereld. Deze informatie
moet gemakkelijk toegankelijk gemaakt worden, zodat die gebruikt kan worden
om vroegtijdig op te treden (adresboek- en overzichtsfunctie). Op deze grondslag
kan men dan beginnen met de uitwisselingsfunctie (raakvlakfunctie) en de professionaliseringsfunctie
(studies naar 'lessen uit het verleden' en 'beste toepassingen'). In een derde
fase zal dan het doel zijn om het vredeskamp een stevige basis te geven. Dit
houdt onder meer het instellen van verschillende fondsen in, die een minimum
van 25-30 miljoen DM moeten omvatten. Een vorm van organisatie die misschien
nuttig is om deze functie te vervullen is een 'Stichting voor Vredesvorming'.
C) Pools van trainingsmedewerkers
en deskundigen
Van doorslaggevend belang
bij crisispreventie en vreedzame conflictbeheersing is de 'menselijke factor'.
We stellen daarom voor om pools (samenwerkingsverbanden) van deskundigen in
te stellen en de training voor bepaalde taken te stimuleren, zoals voor internationale
missies (het opsporen van de feiten, verificatie van vredesovereenkomsten,
waarnemen bij verkiezingen enz.), ontwikkelings-samenwerking en humanitaire
hulp, vredeswerk en mensenrechtenwerk. Om een over de gehele lijn verbeterde
en gecoördineerde veelzijdige training te garanderen, en daarmee een
systematische professionalisering van de personen die op deze gebieden werkzaam
zijn, geloven we dat er tenminste op middellange termijn de vorming van een
'Eenheid voor Training en Deskundigen-pools' noodzakelijk is. De training
die door het Duitse Ministerie van Buitenlandse Zaken gefinancierd wordt kan
verder ontwikkeld worden tot een 'Academie voor Internationale Vredesmissies'
en vervolgens in een 'Academie van de OVSE'. Daarenboven moet de Duitse regering
de bestaande trainingen met tenminste 10 miljoen DM ondersteunen. Het tot
stand brengen van een 'infrastructuur voor crisispreventie en vreedzame conflictbeheersing'
vereist een gezamenlijke inspanning van overheids- en niet-overheidsinstellingen
en vertegenwoordigers:
- De leden van de Duitse Bondsdag worden opgeroepen om de noodzakelijke fondsen
ter beschikking te stellen en de wetten aan te nemen die nodig zijn om de
raamvoorwaarden voor vreedzame conflictbeheersing te verbeteren.
- De Duitse overheid wordt opgeroepen om crisispreventie en conflictbeheersing
als een taak te zien die de afzonderlijke sectoren overstijgt. Deskundigen
op het gebied van de samenleving en van de buitenlandse politiek moeten in
sterkere mate betrokken worden bij de uitwerking van overheidsplannen.
- NGO's en academische instellingen op het gebied van de vredespolitiek moeten
in sterkere mate dan voorheen hun krachten bundelen om praktisch gerichte
forums te vormen en moeten een intensievere uitwisseling van ervaring organiseren.
- De politieke partijen worden opgeroepen om parlement en regering, in sterkere
mate dan voorheen, deskundig onderzoek te verschaffen op het terrein van de
buitenlandse politiek, veiligheid en ontwikkeling.
* Tabea Scharrer werkt voor het Berghof Onderzoekscentrum voor Constructieve
Conflictbeheersing in Berlijn.
** Het Beleidsstuk 'Effective Crisis Prevention. Challenges for German Foreign
and Development Policy', van Tobias Debiel, Martina Fischer, Volker Matthies
en Norbert Ropers, werd in Bonn - juni 1999 gepubliceerd. Aan te vragen bij:
Stiftung Entwicklung and Frieden (SEF), Gotenstrasse 152, 53175 Bonn, Duitsland.
Tel.: +49 (228) 959 250; email: sef@bicc.uni_bonn.de. Of zie website: http://bicc.uni_bonn.de/sef/publ/publikationen.htm
Bron: Conflict Prevention Newsletter, Vol.2 - Nr.3; oktober 1999; blz.12-13;
Uitgever: European Platform for Conflict Prevention and Transformation, Postbus
14069, 3508 SC Utrecht (email: info@conflict-prevention.net / website: www.conflict-prevention.net)
Gepubliceerd in:
Kwartaalblad Geweldloos Actief, Postbus 137, 8000 AC Zwolle.
(WEB200I.08)
|
